PCDVD數位科技討論區 - 關於中研院在立法院的預算審議

// 關於中研院在立法院的預算審議 //

吳文欽

我通常不在臉書上寫長文，因為寫到一半都會有罪惡感，不過看到這兩天中研院的預算被立法院凍結與刪除的戲碼，無奈之情大過罪惡感，就來分享一下我個人自己的經驗跟想法。
以下所言僅代表我個人的想法，不代表我任職的機構或是參與的研究團隊。
#編製
來中研院任職之後，每年元月我都會收到所長寄來一封信，要我開始編列「下一個年度」的「概算」，針對正在進行的研究、接下來要進行哪些研究、以及相關學術活動提出預算。信裡面會提到「概算至為重要，以後所內在進行各項學術活動的時候，均會以概算書中所申請載明的項目為準，在經費的分配上亦是如此」。所長會將個別研究員提出的概算，加上所上的業務開支（行政人員薪資、助理費用、水電費用、設備費用等），彙整給院方，然後院方再編成預算書，送到立法院，供委員於秋季開議時審查。
中研院研究員的概算編列，在所內以及所際之間的差異很大，一方面是看個人的研究議題與學術生涯發展的階段，一方面也是看每個所的領域、規模、還有歷史。例如數理科學組或是生命科學組的單位，經費規模會比人文社會科學組的單位來得大，而我任職的政治所（屬於人文社會科學組），長期以來是中研院研究人員規模最小的所，經費上也會比人文社會科學組內的其他所來得少。
對於中研院各所預算有興趣的人，可以參考中研院主計室網站所提供的歷年預算書（連結放在留言）。
#審議
因為中央研究院是中央政府機關，其預算會併著中央政府總預算，送交立法院在九月開議的那個會期審議。中研院在組織上隸屬總統府，不過《中央政府總預算審查程序》規定中研院的預算由立法院「教育及文化委員會」進行審查（總統府預算則由「司法及法制委員會」審查），所以每年年底，我們院長就要帶領院內的主管，赴立法院就預算進行備詢。我們的立法院臥虎藏龍，所以要去龍潭虎穴備詢之前，院長及各主管也會行前討論、就可能的場面和議題進行沙盤推演。
中研院院長與各單位主管到立法院教育及文化委員會備詢的狀況大致是這樣：院長就本院預算相關事項提出業務報告，然後立委提出質詢、院長進行答詢。我們的立法院臥虎藏龍，委員提出的問題上至天文、下至地理，涵蓋的議題從出生到老化，從科普到川普，所以有時候院長也會請其他主管或是所長進行說明。這個質詢與答詢過程的影片跟文字紀錄在立法院網站跟公報都可以查到（連結放在留言）。
聽取院長的業務報告之後，立委可以針對預算是否刪減進行提案，主要有兩種手段：凍結或刪除。凍結就是先不讓你支用，等你來說明，再決定是否解凍，刪除就是刪除了。這裡還有一個狀況，就是「主決議」，是立委對於預算執行時的建議，具有法律效力。有些被凍結的預算，就會改以主決議執行。
當立委針對預算提出指教時，院方會針對受到影響的單位跟項目，準備相關資料，預先和立委辦公室說明，再到教育及文化委員會院會進行協調跟確認。以114年的預算為例，中研院院長與其他主管在113年11月11日第一次赴教育及文化委員會報告與備詢，之後針對立委提出的問題進行答覆與溝通，再於113年11月25日的教育及文化委員會備詢並討論預算內容。
#此次中研院預算爭議
此次在立法院上演的預算審議大戲，關於中研院的部分有三處。第一，黃國昌委員針對「中央各機關及所屬」提出通案刪減（下稱通刪），而中研院因為屬於中央政府機關，所以受到波及。第二，林思銘委員針對中央研究院所提出的72億業務費，提案凍結70%，「俟執行30％之後始得申請解凍並需經院會同意」。第三，翁曉玲委員提案刪除中研院法律所410萬業務費，理由包括法律所的研究「未見顯著貢獻」。
#通刪
就影響程度而言，通刪與凍結這兩個部分，對中研院的影響甚鉅，迫使中研院必須發出新聞稿「為全國科學研究與人才培育預算請命」。新聞稿提到一個中研院跟一般公務機關的差異之處：中研院的研究需要許多資源與支援，所以即使是一般庶務經費的刪減，也會影響到研究。就總額來說，黃委員要減列的預算並不大——他的目標就是針對總預算刪減3%。只是，學問藏在細節裡，他的那張通刪的提案表，對於很多經費項目附加了但書，尤其是「不得流用」這個規定，對研究造成的限制就很大了。別的不說，光是水電費被統刪30%、而且還不得流用，讓那些整年需要恆溫環境的實驗環境，包括動物房、溫室，或者是需要特別保存的文物國寶的單位，馬上面臨挑戰：這些研究怎麼進行？國寶要放到哪裡？其他像是減列國內外旅費，對於研究的拓展與發表，也都有所影響。
我自己是覺得黃委員提案通刪時，可能沒想到會影響到他曾經任職的中央研究院，所以當他稱自己「沒有針對中研院，統刪的部分是所有機關一律公平」，這或許是實話，但可能也是不太負責的話——當他提出通刪、想要「一律公平」時，就忽視了各個單位可能會因此面臨的困境。曾經任職中央研究院的范雲委員，對於黃委員的通刪提案提出批評，兩人就此隔空交火，提高本院預算議題的能見度。
#凍結
其次是林思銘委員提出先凍結70％、「俟執行30％之後始得申請解凍並需經院會同意」的案子。這個提案沒有要刪除預算，但潛在一個問題：執行30%之後，如果到時候院會不同意解凍、或者部分刪除後續預算呢？回到我一開始說的，這些預算是在「前一年」—也就是2024年初—就規劃好的，現在都2025年了，立委跟我們研究人員說你只能先做30％，然後剩下的70％之後再來申請解凍，那麼直接的影響是：本來我可能是規劃聘一年的助理，但我不確定第四個月後到底經費會不會解凍，那我到時候還聘嗎？我要在徵人啟事裡標記第四個月後的薪水，是等立法院同意解凍後才可以發嗎？類似的情況可以再延伸，例如有些實驗室需要養老鼠，那是不是在第四個月後，有可能會因為沒經費而養不下去，到時候把老鼠運到龍潭虎穴放生嗎？
有些人可能以為我把解凍這件事情講得太嚴重，畢竟凍結預算是立委「爭取談判空間」的手段（這是某立委公開說的）。雖然我不知道立委要跟學術研究單位進行什麼談判，但請容我來講一件關於預算凍結跟解凍的事。
我參與一個本院Ｏ所的研究計畫，該計畫在2024年11月11日立法院教育及文化委員會審查本院預算時，被某立委特別拿出來質詢我們的院長，認為我們的研究內容有所「偏頗」。後來我們研究團隊針對立委所關切的問題，提出書面報告，可惜該委員對我們的回覆仍然不滿意，要凍結Ｏ所五分之一、也就是一千萬的業務費。你沒有看錯，是一千萬，我收到Ｏ所的通知時也很詫異，我們這個計畫的預算規模是五十萬，因為委員認為我們的研究「偏頗」，而要凍結一千萬預算，這是什麼時代的連坐法思維？
為了回應立委的關切，更為了那筆被凍結的一千萬，Ｏ所高層盡力跟立委溝通，並研議後續處理方式。立委在後來11月25日的委員會中，將凍結提案改為主決議，但也不忘繼續對我們的計畫提出指教，認為「不太符合研究方法論的要求」、「研究可能正確性會受到大家的質疑」，還暗指我們的研究「沒有科學性」，所以讓他有疑慮，要本院再寫報告回覆給他的辦公室。
為了解決立委的疑慮，也為了那筆被凍結的一千萬，我們研究團隊和Ｏ所所長開了兩次會，最後因為彼此對於如何解決立委疑慮的方式有歧見。考量到不再為難這些同事為了預算解凍而需要去跟立委協調，也避免未來研究內容會再被立委指教並凍結預算，結果我們決定跟Ｏ所拆夥。
所以凍結預算會有什麼影響？最直接的影響就是本來應該把時間拿去做研究、寫論文的研究員，要花時間來討論怎麼回應立委不知道從哪一本研究方法論教科書、或是其他研究或是權威來源中所得出我們研究有問題的疑慮，二來也讓我們團隊難以面對需要去和立委溝通的同事，三來我們也擔心日後的研究會再受到立委以凍結預算為手段進行指教。
我不是說不能凍結，但理由要有所本，凍結的規模要適當。立委用一些空泛的結論，來指控我們研究沒有科學性，然後拿大砲打老鷹（嗯，因為我們的計畫跟美國有關）。他為了這個在他眼中沒有科學性的五十萬計畫，去凍結人家全所五分之一的業務費，跟我們研究成果被中國《環球時報》片面攫取來批評美國一樣，實在太讓我這個塵世迷途小書童感到受寵若驚。
#個別所與中心的預算刪減
第三個關於中研院預算的爭議，是翁曉玲委員提案刪除法律所410萬的業務費預算。翁委員的提案單，提到該所的預算「遠高於大學院系所」，但是「相關法學研究卻未能契合台灣社會、經濟、和法治發展需求，也未見有顯著貢獻。」而且新增的業務費「從說明欄上無從看出得悉連年成長理由」，故予以減列。
看到翁委員這個提案，我覺得這真是站著說話不腰疼——正確來說是坐著打字不嘴痠。學術成果的優劣，特別是基礎研究領域，很大一部分是仰賴同儕評鑑。中研院2024年中才完成人文組各所與中心的評鑑，邀請國內外頂尖學者針對各單位及其個別研究人員的表現進行評鑑，並分別撰寫詳細報告。今天立委—即使同為法律學者—用一張提案單來評價人家「全所」的研究人員成果，還空泛地說人家「未見有顯著貢獻」，因此刪減預算。這擺明睜眼說瞎話來欺負人：在預算審議時，要求學者去說明自己用國家經費做的研究有何貢獻，無可厚非，但是開地圖砲說人家全所沒有可見的顯著貢獻，也沒有說明「顯著」的標準是什麼，那中研院大費周章地辦理學術評鑑是做什麼呢？就這點來說，我覺得擁有慕尼黑大學法學博士的翁委員刪除法律所的預算，比黃委員的統刪或是林委員的凍結，更讓人難以接受。
對於中研院法律所研究表現有興趣的讀者，可以去研究中研院法律所各位同仁的履歷（也可以再跟翁委員的履歷比較一下，建議大家可以大家可以去買她的著作[反串補註①]），更可以參考中研院在2018年出版的《求真究實：中央研究院2008–2017院史》第704頁至723頁，以及中研院法律所在2021年出版的《研之得法─中央研究院法律學研究所成立十週年文集》（連結放留言）。如果有人不同意這些自評成果，也無妨，那提出其他證據或標準來判斷到底這些貢獻是否顯著。
或許是提案引起的爭議太過顯著，翁委員後來在自己的臉書就此事進行說明，但我看了覺得她是避重就輕。她將中研院法律所的預算總額和其他國立大學法律系所的業務費比較，認為「差距天差地別」、「為何政府不能將更多資源合理分配給頂大呢？」，完全沒有提到自己在原提案文去批評法律所「未見有顯著貢獻」乙事。我去她的臉書下方留言，提醒她漏引了最引起爭議的那幾句話，結果就被封鎖了，這更加讓我啼笑皆非——中國外交部發言人的推特下方一大堆反中言論，都沒有被刪除了，我們享有言論免責權的立委倒是反其道而行，實在應該去拜讀《網路社群媒體時代政府公關事務的法律界線》乙文（反串補註②）。
退一百萬步來說，翁委員如果認為其他系所的業務費太少，那可以用立委身份跟資源大力支持法學研究與教育，她在提案刪除中研院法律所的預算，根據預算法規，也進不到其他頂大的預算裡，只是刻意利用中研院預算跟國立大學的預算結構配置的差異，轉移焦點，甚至是製造彼此誤解。
#中研院的預算
既然翁委員點出了中研院與大學業務費預算的差異（例如四千萬與一百萬），那我們就來事實查核一下。
中研院各所的業務費之所以很高，有很大一部分是因為它包含了約聘助理的薪資。那麼，中研院業務費除了助理薪資之外，還有什麼？前面提到論述要有所本，那我們就來看中研院法律所的業務費包含哪些項目。根據中研院主計室的預算資料（連結放在留言），法律所114年的業務費編列4100萬元，其中超過六成是「約用人員酬金」（約2486萬），也就是約聘助理薪資，其次是「按日按件計資酬金」（約225萬），也就是工讀生，其他項目則包括水電費、資訊服務費、房屋建築養護費、設施及機械設備養護費、國內外差旅費等。換句話說，很多原本在大學裡面，應該是由「校方」而非個別系所負擔的費用，在本院是編在所的預算裡面，所以在結構上，中研院各所的業務費，本來就會大於其他大學相關系所的業務費。以圖書館來說，我任職的政治所（114年業務費編列3672萬），因為和其他四個所聯合組成人文社社會科學圖書館，所以要從自己所裡的業務費，負擔圖書館約聘人員的薪資，以及買書與資料庫的費用。
當然，我沒有要否認中研院的資源相較於國內其他大學來得豐富，只是要說明這裡的差異，沒有翁委員暗示的那麼大。更何況，中研院是國內少數（如果不是唯一）實施長聘制度的學術單位，升等又是採國際標準，新進的助研究員甚至在八年內必須升等，否則第九年將無法續聘，收拾研究室走人。所以，提供相對充裕的資源，讓研究人員可以面對激烈的國際學術競爭，不是很合理嗎？
#後續
我來中研院任職十年了，結識很多醉心於研究的傑出學者與前途璀璨的助理和學生。中研院院方為了繼續讓這些大大小小的研究人員有優異的研究環境，在此次立法院朝野預算大戲中發聲請命，有其不得已之處，也獲得各界聲援。前面提到對於中央政府的通刪，黃國昌委員已經針對提案內容提出修正，讓中研院與其他單位的特殊需求獲得考慮，而林思銘委員提出的凍結案，應該會等到週一才知道後續。至於翁曉玲委員的刪減案，我不知道進度，因為我已經被她封鎖了，沒辦法傳訊息問她。
中研院第三任院長胡適先生在 1958 年上任時曾說過:「我們做的工作還是在學術上，我們要提倡學術」，所以我要去寫論文了，好減輕我一些罪惡感，也避免日後被立委挑出來說我的研究沒有顯著貢獻。
對於我國臥虎藏龍的立法院有興趣的人，可以把要去買翁曉玲立委著作的錢，拿來買我的優秀同事鮑彤去年由牛津大學出版社發行的書：《Making Punches Count: The Individual Logic of Legislative Brawls》（連結放在留言），這本書探討以下問題：為什麼議員要在國會殿堂打架？我希望再過幾年，會有我的同事或同行寫出另一本書，告訴我為什麼立法院用各種不同理由凍結或刪減預算——不要叫我寫，立法研究不是我的專攻領域，而且我只是塵世中一個迷途小書僮，很容易在龍潭虎穴裡被屈打成招，要是研究經費被凍結或刪除，我就什麼都說了。
＃以上所言僅是我個人觀點，不代表作者任職的機構或參與的研究團隊。